فردا مصادف با شصت‌وهشتمین سالگرد ملی شدن صنعت نفت در ایران است. رویدادی تاریخی که یکی از پررنگ‌ترین نقاط در گاهشمار سیاسی- اجتماعی کشور در قرن گذشته‌است. با وجود اتفاق نظر کارشناسان در اهمیت «ملی شدن صنعت نفت»، پس از ۷ دهه از تصویب ملی شدن نفت، کماکان دیدگاه‌های متفاوتی در رابطه با انگیزه‌ها، تبعات و درستی ملی شدن صنعت نفت در سال ۱۳۲۹ وجود دارد. «دنیای‌اقتصاد» در این گزارش با نگاه به برخی از این دیدگاه‌ها، ضمن بررسی تجربیات بین‌المللی به توزین فرصت‌ها و هزینه‌های ملی‌شدن نفت برای اقتصاد ایران پرداخته ‌است.

محل نزاع کارشناسان

«به‌نام سعادت ملت ایران و به‌منظور کمک به تامین صلح جهانی، پیشنهاد می‌کنیم که صنعت نفت ایران در تمام مناطق کشور، بدون استثنا، ملی اعلام شود.» این متن پیشنهادی بود که حدود ۶۸ سال پیش از سوی اعضای وقت کمیسیون نفت به مجلس شورای ملی تقدیم شد. پیشنهادی که پس از تایید در شورای ملی در ۲۹ اسفندماه سال ۱۳۲۹ به تصویب مجلس سنا رسید. به این ترتیب صنعت نفت کشور در آخرین روز دهه ۱۳۲۰ ملی شد. اهمیت این اتفاق در تاریخ معاصر ایران به حدی بود که یکی از صفحات آخرین ورق تقویم را بعد از گذشت حدود ۷ دهه قرمز پوش کرده‌باشد.

از همان آغاز پیشنهاد ملی شدن صنعت نفت از سوی «جبهه ملی»، استدلال‌های فراوانی در حمایت و نقد ملی شدن طلای سیاه مطرح شده‌است. با شروع تب و تاب ملی شدن صنعت نفت برخی از مقامات سیاسی مانند رزم‌آرا، قوام‌السلطنه و علی امینی عقیده داشتند که ملی شدن صنعت نفت ایران در شرایطی که ایران توان مالی و فنی لازم برای بهره‌برداری از چاه‌های نفت خود را نداشت یک «خطای بزرگ» بود. اما در سوی مقابل طرفداران ملی شدن صنعت نفت عقیده داشتند که ایران از سال ۱۳۰۸ در حال تبدیل شدن به یک مستعمره بود و منافع ملی ایجاب می‌کرد که نفت در پایان سال ۱۳۲۹ ملی شود. این دو زاویه دید نسبتا متضاد به مساله ملی شدن صنعت نفت پس از تصویب این طرح نیز تداوم پیدا کرد. به نحوی که طی ۷ دهه گذشته برخی از کارشناسان ملی شدن صنعت نفت را یک «خطای استراتژیک»، «با انگیزه‌های پوپولیستی» و «فاجعه‌بار از نظر اقتصادی» می‌دانند که در نهایت نفت را نه به یک دارایی ملی که به یک دارایی دولتی تبدیل کرد. این در حالی است که در سوی مقابل برخی ملی شدن صنعت نفت را راه رهایی ایران از وضعیت شبه‌مستعمرگی، کاهش اتکا به درآمدهای نفتی، استقلال در بهره‌برداری از منابع زیرزمینی و به‌طور خلاصه یک حرکت کم‌بدیل سیاسی و اجتماعی می‌دانند که فرصت‌های جدیدی پیش‌روی اقتصاد ایران بازکرد. بنابراین به نظر می‌رسد که می‌توان از دو زاویه دید مساله ملی شدن صنعت نفت را مورد واکاوی قرار داد. این گزارش در ادامه با نگاه به سیر تاریخی ملی شدن صنعت نفت، اثر این اتفاق تاریخی بر متغیرهای کلان اقتصادی و بررسی برخی از اسناد و اظهارات در رابطه با ملی شدن صنعت نفت، پیامد مهم‌ترین مصوبه شورای ملی برای اقتصاد ایران را ردیابی کرده‌است.

چه چیزی تغییر کرد؟

برای درک تصویر درست از ملی شدن صنعت نفت باید دید که با ملی شدن صنعت نفت چه تغییری در سازوکار کشف، استخراج و فروش نفت ایجاد ‌شد. در سال ۱۹۰۱ قراردادی بین ایران و یک شرکت غیردولتی انگلیسی به نام «دارسی» منعقد شد. بر مبنای این قرارداد امتیاز کشف و بهره‌برداری از منابع نفتی کشور (به جز استان‌های شمالی کشور) برای مدت ۶ سال به دارسی واگذار شد، بر اساس این قرارداد، دارسی متعهد شد ظرف دو سال، شرکت و یا شرکت‌هایى برای بهره‌برداری از این امتیازات تاسیس کند و سالانه مبلغ ۲۰ هزار لیره وجه نقد، معادل همین مبلغ از سهام شرکت را به همراه ۱۶ درصد از منافع خالص خود به دولت ایران بپردازد. ۷ سال پس از انعقاد این قرارداد شرکت دارسی اولین چاه نفت کشور در مسجدسلیمان را  مورد بهره‌برداری قرار داد. اما عدم تعهد حداکثری طرف انگلیسی به مفاد این قرارداد از یک‌سو و کاهش قیمت نفت در پی رکود دوران پساجنگ، مقامات وشهروندان ایرانی را نسبت به طرف انگلیسی بدبین کرده‌بود. به این ترتیب قرارداد دارسی توسط رضاشاه سوزانده شد و پس از کش و قوس حقوقی در مجامع بین‌المللی قرارداد نفتی جدیدی موسوم به قرارداد «گس-گلشائیان» بین ایران و شرکت نفت «ایران-انگلیس» منعقد شد. قراردادی که مهم‌ترین تغییرات در آنها در مقایسه با قرارداد پیشین کاهش بخشی از امتیازات در مقابل افزایش مدت زمان بهره‌برداری شرکت نفت ایران- انگلیس از امتیازات مشخص شده ‌بود. برخی از منابع تاریخی، اعمال نفوذ رضاخان را در انعقاد این قرارداد موثر دانستند چراکه به نظر می‌رسید، تصویب این طرح در میان نمایندگان مجلس مخالفان پروپا قرصی دارد. به هر حال با وجود مخالفت برخی از نمایندگان الحاقیه گس- گلشائیان تصویب شد و قراردادهای نفتی ایران تغییر پیدا کرد. بر مبنای قرارداد جدید سهم دولت ایران از درآمدهای نفت مشابه با قرارداد پیشین بود و در پایان قرارداد کلیه تجهیزات بهره‌برداری نفت نیز به‌طور کامل در اختیار ایران قرار می‌گرفت. برخی از ضعف‌های فنی در انعقاد این قرارداد، سنگین بودن ترازو به سمت طرف انگلیسی در کنار مخالفت جبهه ملی با حضور انگلستان در ایران، قرارداد ۱۹۳۳ را نیز به سیبل انتقادات تبدیل کرده‌بود تا جایی که این قوای منتقد در نهایت در سال ۱۳۲۹ نیرو محرکه ملی شدن صنعت نفت در ایران را ایجاد کرد. البته در سوی مقابل نیز عده‌ای چون رزم‌آرا عقیده داشتند «ملی شدن صنعت نفت» در آن شرایط به منزله خالی ماندن دست ایران از منابع حاصل از فروش نفت است، چراکه در آن روزها عملا توان فنی بهره‌برداری از چاه‌های نفت برای ایران فراهم نبود. رزم‌آرا چند روز پیش از ترور، با انتقاد از پیشنهاد ملی شدن صنعت نفت در نطق خود در شورای ملی اظهار کرد که «ملتی که توانایی ساخت یک لولهنگ ندارد نمی‌تواند از چاه‌های نفت بهره ببرد»، یک روز پس از این توصیف ناخوشایند و اهانت‌بار به ملت، «خلیل طهماسبی» از اعضای گروه «فدائیان اسلام»  نخست‌وزیر وقت را ترور کرد، تا پس از صدارت چند روزه حسین علا، مصدق پس از یک پیروزی بی‌مثال در منازعات حقق بین‌الملل، به‌عنوان مجری قانون ملی شدن نفت در اردیبهشت سال ۱۳۳۰ زمام امور اجرایی در کشور را بر عهده گیرد. اما با اجرای این قانون شرایط به نحوی که مصدق پیش‌بینی می‌کرد پیش‌نرفت.

اثر ملی‌سازی بر بخش نفت

از زاویه دید اقتصادی انتخاب معقولانه انتخابی است که فرصت‌های بیشتری در مقایسه با هزینه‌ فرصت‌های از دست رفته ایجاد کند. تا پیش از سال ۱۳۲۹ درآمد سالانه ایران از قرارداد دارسی به بیش از نیم میلیون لیره می‌رسید. این در حالی است که پیشنهاد جایگزین آمریکا و انگلیس برای قرارداد ۱۹۳۳، با افزایش سهم ایران تا ۵۰ درصد از فروش نفت می‌توانست این درآمد را به بیش از ۵/ ۲ برابر افزایش دهد. پیشنهادی که البته مورد موافقت ایرانی‌ها قرار نگرفت. هم‌چنین سرمایه‌گذاری طرف انگلیسی در بخش نفت ایران در پایان این قرارداد به‌طور کامل به دولت ایران انتقال می‌یافت. طی نیمه دوم دهه ۱۳۲۰ در حدود ۷۵‌هزار ایرانی در شرکت نفتی ایران- انگلیس کار می‌کردند. بسیاری از این کارگران گرایش به حزب توده داشتند و بر مبنای تبلیغات این حزب انتظار داشتند که با ملی شدن صنعت نفت، از «عزت» و «درآمد» بالاتری در محیط کار برخوردار باشند، اما خیلی زود مشخص شد که هزینه کوتاه مدت ملی شدن صنعت نفت، عقلانیت این انتخاب را به چالش می‌کشد. بر مبنای آمارهای وزارت خارجه آمریکا که از سوی یکی از پژوهشگران آمریکایی در کتاب «همکاری نفتی و انفجار منابع زیرزمینی» انعکاس داده ‌شده است، در سال ۱۹۵۱ و یک سال پس از ملی شدن صنعت نفت ایران تنها ۳۰۰ بشکه نفت به یک شرکت دریایی ایتالیایی فروخته شد، پالایشگاه آبادان تعطیل و بیش از ۷۰ درصد کارگران نفتی ایران بیکار شدند و به دنبال تحریم نفت ایران از سوی بریتانیا، ارزش پول ملی کشور طی سه ماه در حدود ۴۰ درصد کاهش یافت. در حالی که طی سال‌های ۱۹۵۰ تا ۱۹۵۲ تولید نفت در منطقه خاورمیانه حدود ۱۰ درصد افزایش یافته‌بود اما میزان تولیدنفت ایران در این سالها از بیش از ۲۰۰ میلیون بشکه در سال به کمتر از ۱۱ میلیون بشکه رسیده‌بود. افت قابل توجهی که نشان می‌داد ملی کردن صنعت نفت در ظرف زمانی مناسبی اتفاق نیفتاده است. افزون بر این با لغو قرارداد ۱۹۳۳ و چالش‌های حقوقی پیش آمده به دنبال آن، ایران بخشی از دارایی خود را در ۵۹ شرکت نفتی بین‌المللی از دست داد. بر مبنای برآورد کارشناسان هزینه از دست رفته بابت این حق مالکیت بیشتر از نیمی از درآمد حاصل از فروش نفت استخراج شده در ایران طی سال‌های پایانی دهه ۱۹۴۰ بود. دولت مصدق پیش‌بینی می‌کرد که با توجه به جو روانی شکل گرفته، سرمایه‌گذاران داخلی بخشی از فرصت از دست رفته ناشی از لغو قراردادهای سرمایه‌گذاری خارجی را پوشش خواهند داد. انتظاری که در شرایط تنگنای اقتصادی، احتمال چندانی برای تحقق نداشت و سرمایه‌گذاری در بخش نفت ایران پس از الغای قرارداد ۱۹۳۳ به شدت کاهش پیدا کرد.

روی دیگر خودکفایی نفتی

در سالهای ابتدایی دهه ۱۹۵۰، نشانه‌های شکست کوتاه مدت ملی شدن نفت در اقتصاد ایران در حال بروز بود. همزمان با تحریم شدن ایران از سوی انگلستان، دولت مصدق ضمن ارائه بودجه به شدت انقباضی تحریم‌های ایجاد شده را به معنای فرصتی برای تقویت بخش غیرنفتی اقتصاد ایران معرفی کرد. به این ترتیب صادرات تشویق شد، تمرکز بر توسعه بخش کشاورزی افزایش یافت و نظام مالیاتی کشور سر و شکل جدید به خود گرفت. دولت مصدق همچنین اقدام به فروش اوراق قرضه کرد، البته این اوراق چندان مورد استقبال عامه مردم که در پی شوک درآمد نفتی و تحریم بخشی از درآمد خود را از دست داده‌بودند، قرار نگرفت و اوراق فروش رفته نیز عمدتا از سوی طرفداران بازاری جبهه ملی خریداری شد. پس از سال‌های ۱۳۳۰ اگرچه سرمایه‌گذاری در بخش صنایع غیرنفتی شتاب‌گرفت و نقش پررنگ نفت در درآمدها و هزینه‌های دولت رقیق‌تر شد، اما شوک وارد شده از محل قطع درآمدهای نفتی کشور در عمل حاشیه مانور توسعه صنعتی کشور را نیز به شدت محدود کرده‌بود. بنابراین به نظر می‌رسد که شرایط آن روزهای اقتصاد ایران ابزار لازم برای تحقق سناریوی مطلوب مصدق را نداشت، سناریویی که در صورت تحقق می‌توانست با جداکردن محور اتکای اقتصاد ایران از سکوهای نفتی، پیش‌درآمد دگردیسی اقتصاد ایران باشد.

 برخی از کارشناسان عقیده دارند که پس از ملی شدن صنعت نفت در ایران، رویکرد نسبتا متعصبانه مصدق در قبال ملی کردن نفت، مانع از پذیرش حداقل شش پیشنهاد رسمی برای مصالحه بین ایران و انگلستان در زمینه نفتی شد. پیشنهادهایی که در برخی از موارد ضمن تقلیل امتیاز انحصاری طرف انگلستانی سهم ایران از قراردادهای نفتی را بیش از ۵۰ درصد پیشنهاد می‌داد، اما دولت مصدق این پیشنهادها را نپذیرفت. بسیاری از کارشناسان از جمله «منوچهر فرمانفرما» کارشناس نفتی نزدیک به دولت مصدق و «محمد علی موحد» یکی از برجسته‌ترین پژوهشگران ملی شدن نفت، رد این پیشنهاد را «یک خطای بزرگ» تعبیر کرده‌اند.

صرف نظر از هزینه‌های اقتصادی ملی شدن صنعت نفت یکی از نخستین نمونه‌های همبستگی با محوریت منافع ملی بود، به نحوی که هارمونی متفاوتی از احزاب چپ و راست در کنار مصدق قرار گرفته بود. البته برخی از تاریخ‌نگاران فشار این گروه‌های همراه را از مهم‌ترین دلایل رد پیشنهاد مصالحه از سوی مصدق معرفی کرده‌اند. افزون بر این برخی از کارشناسان عقیده دارند که مصدق نمونه بارز یک انسان مبارز و دموکرات بود و ملی شدن صنعت نفت، به‌رغم داشتن اثر اقتصادی بر ایران، گامی بود در جهت افزایش استقلال کشور و بسترسازی برای تحقق دموکراسی، ولو اینکه ملی شدن صنعت نفت باعث تضعیف موقعیت اقتصادی کشور و انشقاق نیروی‌های سیاسی داخلی شده باشد.

دو دوره ملی‌سازی نفت

«جرج کوبین» پژوهشگر دانشگاه نیویورک در کتابی با عنوان «ملی شدن نفت، آیا دومینو ادامه پیدا خواهد کرد؟» به بررسی ملی شدن نفت در کشورهایی چون مکزیک، ایران، برزیل، لیبریا و ونزوئلا پرداخته است. نکته جالب توجه در بررسی‌های این پژوهشگر اقتصادی تقسیم دوره‌های ملی‌سازی به دو دوره است. طی دهه ۱۹۶۰ ساختار شرکت‌های نفتی و سازوکار استخراج و توزیع نفت دچار دگردیسی فراوانی شد. تغییری که بیش از هرچیز ناشی از جریان انباشت تخصص در اثر همکاری‌های بین‌المللی نفتی بود. بررسی‌های کوبین نشان می‌دهد که ملی شدن صنعت نفت در کشورهایی نظیر ایران و مکزیک که پیش از این دوره صورت گرفت، در نهایت به «تقریبا صفر شدن» تولید نفت در این دو کشور منجر شد، به همین دلیل جرج کوبین این دو تجربه ملی‌سازی را با عبارت «فاجعه» توصیف کرده‌است. طی سال‌های پیش از ۱۹۶۰ هفت شرکت بزرگ نفتی، احاطه کاملی بر اکتشاف و عرضه نفت داشتند. یکی از این شرکت‌ها شرکت ایران- انگلیس بود. با ایجاد اصطکاک حقوقی بین این شرکت و ایران، از یکسو امکان بهره‌گیری از تخصص به انحصار درآمده توسط این ۷ شرکت (که یا وابسته به انگلستان بودند یا تحت شرایط تحریم حاضر به همکاری با ایران نبودند یا نسبت به لغو یکجانبه قرارداد از سوی ایران بدبین بودند) استفاده کند و از سوی دیگر با محدودیت‌های شدیدی در فروش نفت روبه‌رو شده بود. بنابراین با ملی‌سازی یکباره نفت در ایران عملا بخش نفت به یک «خواب کوتاه‌مدت» فرو رفت.

پس از سال ۱۹۷۰ و در پی افزایش قیمت نفت موج جدیدی از ملی‌سازی در کشورهای مختلف به خصوص کشورهای نفتی آفریقایی آغاز شد. به عقیده کوبین موج جدید ملی‌سازی نفت در کشورهایی مانند لیبی چند تفاوت آشکار با ایران داشت؛ نخست اینکه به واسطه توسعه زیرساخت‌های نفتی دولت لیبی در سال ۱۹۷۰ از «قدرت چانه‌زنی بالایی» برای تغییر سهم خود در قراردادهای نفتی برخوردار بود، دوم اینکه استراتژی لیبی در ملی‌سازی نفت در واقع ایجاد تعدادی شرکت مستقل و واگذاری بخش نفت به این شرکت‌های مستقل بومی بود، سومین تفاوت نیز مربوط به روندملی‌سازی در این کشور بود. برخلاف ایران بومی‌سازی در این کشور در یک روند تدریجی انجام شد و رفته‌رفته سهم شرکت‌های انگلیسی از زنجیره کشف و پخش نفت در این کشور بسیار کمتر شد. به این ترتیب روند ملی‌سازی یا «خارج کردن بخش نفت از کنترل بیگانگان» در لیبی با هزینه‌های کمتری در مقایسه با ایران همراه بود. سناریویی که می‌توانست در ایران نیز تحقق یابد و شاید یکی از مجموعه‌مشترک زوایای دید مختلف نسبت به ملی‌شدن نفت هزینه اقتصادی بالای ملی‌شدن نفت برای اقتصاد ایران بود. محمدعلی موحد، متخصص تاریخ ملی شدن نفت در ایران عقیده دارد درست یا غلط بودن ملی‌شدن نفت در ایران را باید در مختصات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی همان ‌سال‌ها بررسی کرد، اما شاید بتوان با قطعیت گفت که چشم‌بستن مصدق بر «پیشنهاد مشترک نفتی»، یعنی افزایش سهم ایران به ۵۰ درصد یک «خطای بزرگ» بود. خطایی که به‌‌رغم داشتن کاراکترهای مبتنی بر ارزش، هزینه فراوانی در کوتاه مدت به اقتصاد ایران تحمیل کرد.

ملی‌سازی یا دولتی کردن نفت؟

منظور از ملی‌شدن نفت، مالکیت عموم مردم بر منابع نفتی و نظارت دولت بر زنجیره کشف، استخراج و پخش نفت است. این در حالی است که برخی عقیده دارند ملی‌کردن نفت در ایران نه به این معنا که به معنای دولتی شدن نفت بود. اتفاقی که آغاز وابستگی نامیمون دولت به درآمدهای نفتی بود. البته در سوی مقابل موافقان ملی‌سازی نفت، به گواه تجربه ملی‌شدن در اروپا پیش از دهه ۱۹۸۰، مرز مشخصی بین ملی شدن و دولتی شدن در آن سال‌ها متصور نیستند و چنین استدلال می‌کنند که برای ارائه تصویر دقیق از ملی شدن صنعت نفت باید سناریوی فرضی درقدرت ماندن مصدق را امتداد داد. در این سناریوی فرضی دو اتفاق ممکن بود رخ دهد؛ سهامداری عموم ایران در شرکت نفت و نظارت دولت بر روند تولید و عرضه نفت یا سلطه کامل دولت بر بخش نفتی.  نگاه به تجربه کشورهایی مانند مکزیک، شیلی، آرژانتین، برزیل و ونزوئلا در ملی‌سازی نفت نشان می‌دهد که دولت‌ها در خیلی مواقع نمی‌توانند بر فرصت جذاب سلطه کامل بر بخش نفت چشم‌پوشی کنند، رویکردی که نتایج فاجعه‌باری در کشورهایی مانند برزیل و ونزوئلا به همراه داشت. البته در سوی مقابل برخی از کشورها مانند مالزی به الگوی مناسبی برای همزیستی دولت و بخش خصوصی فراهم آورده‌اند؛ در این کشور ۶۰ درصد از سهم تولید نفت در اختیار شرکت دولتی «پتروناس» است و ۴۰ درصد باقیمانده بین چندشرکت خصوصی داخلی و بین‌المللی، که همگی از طریق قراردادهای اشتراک با پتروناس همکاری می‌کنند اختصاص داده‌شده‌است. این همزیستی مسالمت‌آمیز هم هدف «کنترل منابع استراتژیک از سوی دولت» را فراهم کرده ‌است و هم باعث بهره‌مندی بخش نفت از فضای رقابتی شده‌است به نحوی که مالزی بیشترین انبساط درآمد نفتی سرانه طی سه دهه گذشته بین تمامی کشورهای نفت‌خیز را تجربه کرده‌است. با فرض استقرای تجربیات بین‌المللی به سناریوی فرضی استمرار قدرت مصدق، ملی شدن نفت در ایران به احتمال زیاد سرنوشتی جز، دولتی شدن نفت نداشت یعنی همان‌چیزی که در پیشنهاد کمیسیون نفت به مجلس شورای ملی نیز انعکاس داده شده بود. بر مبنای این سند ملی شدن نفت «یعنی تمام عملیات اکتشاف، استخراج و بهره‌برداری در دست دولت قرارگیرد ». افزون بر این اگرچه طی دهه‌های گذشته الگوهای نسبتا موفقی از ملی‌شدن نفت، بدون دولتی شدن آن در کشورهایی نظیر مالزی ارائه شده‌است، اما نمی‌توان انتظار داشت این الگوها قابلیت تحقق در ساختار سیاسی غیردموکراتیک کشور در آن سالها را داشته باشد.

تجربیات بین‌المللی نشان می‌دهد که ملی‌شدن نفت به سبک و سیاق ایران، لااقل از نظر بده‌بستان اقتصادی، انتخاب مقرون به صرفه‌ای نبود. ادعایی که گواه آماری آن، عملکرد بخش نفت ایران در سال ۱۹۵۱ بود. یعنی جایی که «عایدی نفت» به جای «سرازیرشدن به جیب عموم ملت ایران» به سمت مبدا مختصات حرکت کرد. البته تمامی اثرات جانبی ملی شدن نفت در ایران محدود به اثرات اقتصادی نیست، چرا که به عقیده بسیاری از کارشناسان ملی‌شدن نفت در ایران یک گام بلند رو به‌جلو در مبارزه با استعمارگری و حفظ استقلال و امنیت کشور بود، ارزش‌هایی که قابلیت کمی‌سازی نداشته و نمی‌توان آن را با هزینه و فرصت‌های اقتصادی ملی‌شدن نفت تجمیع‌کرد. با این وجود بررسی ‌نظرات کارشناسان و بررسی تجربیات بین‌المللی نشان می‌دهد که در دست گرفتن کنترل ذخایر استراتژیک نفت و حرکت به سمت حاکمیت ملی بر منابع کشور، به احتمال زیاد می‌توانست با انتخاب‌های کم‌هزینه‌تری تحقق یابد.