بر مبنای مطالعات کارشناسان و به گواه تجربیات جهانی هرگونه اصلاح ساختار دولت که بر مبنای استراتژی و راهبرد شفاف و علمی صورت نگیرد، محکوم به شکست خواهد بود. تصمیم دولت مبنی‌بر بازتفکیک وزارتخانه‌های ادغام‌شده را می‌توان نمود روشنی از چنین شکستی دانست. به گزارش دنیای اقتصاد ، نگاه به‌هارمونی سیاست‌گذاری در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که کشورهای مختلف معمولا براساس الگوی توزیع اولویت‌ها در حوزه‌های مختلف و تجانس عملکرد دستگاه‌های اجرایی حاضر در حوزه‌های مختلف اقدام به ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌های خود می‌کنند. افزون بر این تعداد بهینه اعضای کابینه در هر کشور، متغیری وابسته به شرایط است که با سطح توسعه‌یافتگی نسبت مستقیمی دارد. این روزنامه در این گزارش با نگاه به برخی از تجربیات ادغام در کشورهای مختلف به معرفی اصول و استراتژی‌های بازطراحی راس هرم اجرایی کشور پرداخته است.
یکی از نتایج حاصل از بررسی تجربه‌های جهانی ادغام و تفکیک در راس هرم اجرایی در کشورهای مختلف، شکست تصمیماتی است که بیش از اینکه از انگیزه‌های فنی نشات گرفته باشند، از انگیزه‌های غیرفنی ناشی شده‌اند. کشورهای مختلف از چهار استراتژی مختلف برای ادغام دستگاه‌های اجرایی استفاده می‌کنند. بر مبنای نظر کارشناسان و به گواه تجربه‌های جهانی، «ادغام‌های جهشی» که بخش بزرگی از ادغام‌های صورت گرفته در ایران را نمایندگی می‌کند، در خلأ پشتوانه فنی و چارچوب راهبردی، محکوم به شکست خواهد بود. از سوی دیگر بر مبنای همین تجربیات تعدد وزارتخانه‌ها و انتخاب استراتژی تفکیک یا ادغام رابطه معکوسی با سطح توسعه و رابطه مستقیمی با وسعت جغرافیایی و الگوی توزیع مشکلات در حوزه‌های مختلف دارد. اگرچه بررسی ترکیب کابینه در 7 کشور بزرگ صنعتی، حکایت از تفکیک وزارتخانه‌های مطرح شده در فضای خبری کشور، در اغلب این کشورها دارد، اما نمی‌توان نسخه مشخصی مبنی بر بهبود در اثر تفکیک یا ادغام هریک از این وزارتخانه‌ها استخراج کرد. سیاست‌گذاران در هرگونه تصمیم در ادغام یا جداسازی وزارتخانه‌ها باید با تکیه بر پشتوانه فنی و حرکت در یک مسیر راهبردی مشخص، از هدر رفت هزینه و زمان در آزمون و خطای سلیقه‌ای جلوگیری کنند.
بازتفکیک ادغامی‌ها
هفته گذشته، معاون پارلمانی رئیس‌جمهوری، از ارائه لایحه پیشنهادی دولت مبنی بر تفکیکی مجدد سه وزارتخانه «صنعت، معدن و تجارت»، «وزارت ورزش و جوانان» و وزارت «راه و شهرسازی» و اضافه شدن دو وزیر و یک معاونت به راس هرم قوای اجرایی کشور خبر داد. بر مبنای پیشنهاد دولت قرار است وزارت راه و شهرسازی به وزارتخانه‌های «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» تبدیل شود. همچنین وزارت صنعت، معدن و تجارت به وزارتخانه‌های «صنعت و معدن» و «بازرگانی» و وزارت ورزش و جوانان نیز به «وزارت ورزش» و «سازمان ملی جوانان» تبدیل خواهند شد. این اقدام با هدف تحریک تولید و رونق اقتصادی صورت‌گرفته است. با اعلام این خبر فضای کارشناسانه کشور دو واکنش متفاوت به این موضوع نشان داد. به عقیده برخی از کارشناسان ادغام دو سازمان و چهار وزارتخانه در دولت پیشین و تشکیل وزارتخانه‌های ادغام شده، ریشه در چارچوب ترسیم شده در اسناد بالادستی مبنی بر کاهش تعداد وزارتخانه‌ها، انقباض حجم و افزایش چابکی دولت دارد. بنابراین افزایش تعداد وزارتخانه‌ها یک گام در خلاف اهداف ترسیم شده در اسناد بالادستی خواهد بود، اما در سوی مقابل برخی از کارشناسان معتقدند که عدم تحقق برخی از اهداف ترسیم شده در وزارتخانه‌ها به علت حجم سنگین وظایف محول شده و لزوم تخصصی‌تر شدن تصمیمات در برخی از حوزه‌های کلان سیاست‌گذاری، چابک‌سازی دولت در چنین شرایطی به معنای تفکیک برخی از وزارتخانه‌ها است. صرف نظر از دفاعیات و انتقادهای مطرح شده نسبت به بازطراحی ترکیب وزارتخانه‌ها در دولت دوازدهم، به نظر می‌رسد که رویه‌های اتخاذ شده در تصمیم‌گیری برای ادغام و تفکیک وزارتخانه‌ها و سازمان‌های یاد شده در دولت‌های نهم و دوازدهم با ایراداتی همراه بوده است.
اگرچه ماهیت علوم انسانی جوابگویی نسخه‌های مختلف را در بسترهای جغرافیایی و انسانی مختلف با احتمالات همراه می‌کند، اما نگاه به تجربه جهانی و حضور مکرر برخی از اصول در بازطراحی ساختار دولت نشان می‌دهد که تفکیک و ادغام وزارتخانه‌ها معمولا بر اساس مطالعات علمی، استراتژی و راهبرد مشخصی صورت می‌گیرد. اگرچه نمی‌توان تغییر پارامترهای کلان اقتصادی و سیاسی را در تغییر مطلوبیت دولت در انتخاب بین ادغام و تفکیک را کنار گذاشت، اما همین تغییر مطلوبیت در کمتر از یک دهه، فرضیه «ادغام وزارتخانه‌ها بر مبنای آزمون و خطا» را به سناریویی محتمل تبدیل می‌کند. از سوی دیگر با توجه به محدودیت زمانی مجلس برای بررسی پیشنهاد دولت پیش از معرفی ترکیب کابینه جدید و عدم ارائه شواهد فنی بودن این تجدید ساختار، این نگرانی در ذهن ایجاد می‌شود که بازطراحی ساختار کابینه باردیگر بیش از اینکه از دلایل فنی نشات گرفته باشد، از دلایل سیاسی نشات گرفته است.
انتخاب هزینه‌برترین شیوه ادغام
عدم تحقق اهداف ترسیم شده در وزارتخانه‌های ادغام شده را می‌توان جزو پرتناوب‌ترین لغات در ذکر دلایل تصمیم دولت به تفکیک مجدد سه وزارتخانه یاد شده دانست. بررسی تجربه جهانی نشان می‌دهد که تصمیم‌گیری در رابطه با ادغام و تفکیک وزارتخانه‌ها معمولا بر اساس جایگاه کشورها در مسیر توسعه و چالش‌های پیش‌روی هر وزارتخانه مشخص می‌شود. به‌طور کلی می‌توان گفت در زمان تمرکز چالش‌ها در حوزه‌های خاص، تمایل بیشتری به تفکیک نهاد‌های مرتبط با این حوزه‌های خاص دیده می‌شود. از سوی دیگر بررسی‌ها نشان می‌دهد که تعداد وزارتخانه‌ها رابطه معکوسی با سطح توسعه و رابطه مستقیمی با وسعت کشورها و شکاف موجود بین وضعیت فعلی و چشم‌انداز ترسیم‌شده در اسناد راهبردی دارد. به‌طور کلی اهداف ادغام و تفکیک وزارتخانه‌ها را می‌توان در سه دسته «اهداف اقتصادی»، «محیطی» و «سازمانی» تقسیم کرد. منطق اقتصادی در تفکیک یا ادغام وزارتخانه‌ها، معمولا اهداف جزئی‌تری را دنبال می‌کنند. در چنین منطقی ممکن است ادغام‌ها برای تمرکز در به‌کارگیری منابع صورت بگیرند. منظور، به‌کارگیری صحیح منابعی است که در واقع سرمایه‌های ملی کشور هستند و هرگونه اتلاف این منابع در ساختارهای موازی و همکار موجب ایراد خسارت به تمام آحاد ملت می‌شود. در ادغام وزارتخانه‌های جهاد سازندگی و کشاورزی، این هدف مورد عنایت تصمیم گیرندگان و سیاست‌گذاران وقت بوده است. حذف رقابت‌های نادرست در اجرای ماموریت‌های مشابه می‌تواند از دیگر اهداف اقتصادی ادغام سازمان‌های دولتی باشد.
گاهی بین سازمان‌های مختلف رقابت‌های ناسالمی شکل می‌گیرد که منجر به بروز آثار نامطلوب در ابعاد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی می‌شوند. صرفه‌جویی در منابع، افزایش اثربخشی و رفع معضلات ناشی از ارتباطات مضاعف با تامین‌کنندگان از دیگر اهداف مهم اقتصادی ادغام سازمان‌ها است. از آنجا که ادغام در سازمان‌ها به‌عنوان سیستم‌هایی باز صورت می‌گیرد و این سیستم‌ها با محیط خود در تعامل هستند، اهداف محیطی ادغام سازمان‌ها نیز اهمیت قابل توجهی دارند. بهبود فرهنگ کار، برقراری عدالت استخدامی و تامین انتظارات ذی‌نفع‌های خارجی از مهم‌ترین مواردی هستند که در ذیل اهداف محیطی باید در ادغام سازمان‌ها به آنها توجه ویژه کرد. هر سازمان در راستای جهت‌گیری‌های کلان و استراتژیک اهدافی را دنبال می‌کند که به‌عنوان اهداف سازمانی از آنها استفاده می‌شود و به‌عنوان سومین هدف از ادغام باید مورد توجه قرار گیرد. کاهش کارکنان، رشد سازمان‌ها، کاهش تصدی‌گری و ایجاد تمرکز در مراکز تصمیم‌گیری از جمله مهم‌ترین مواردی است که در ذیل اهداف سازمانی از ادغام باید مورد توجه قرار گیرند.
استراتژی‌های ادغام
بررسی تجربه‌های ادغام وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مختلف در کشورهای مختلف، «استراتژی ادغام تعدیلی» را به‌عنوان نسخه رایج و آزموده شده برای رفع سردرگمی ادغام معرفی می‌کند. در این استراتژی هر یک از سازمان‌ها بدون دخالت در امور یکدیگر به تعدیل ماموریت‌ها و شرح وظایف و فعالیت‌های خود می‌پردازند. سازمان‌ها در یکدیگر ادغام نمی‌شوند و با دوری جستن از هزینه‌های ادغام به سازماندهی مجدد خویش دست می‌زنند. نمونه‌ای از این استراتژی، ادغام دو سازمان بزرگ علمی و تحقیقاتی در آمریکا به نامهای TIMS و ORSA در سال 1995بود. این دو سازمان پس از ادغام به‌صورت مستقل به فعالیت‌های خود پرداختند، ولی فعالیت‌های مشترک آنها کاهش یافت. در واقع در استراتژی تعدیلی هدف کاهش موازی‌کاری و تحمیل کمترین هزینه در صورت تغییر خواهد بود. نقطه مقابل ادغام تعدیلی، «ادغام جهشی» است که در آن سازمان‌ها را بدون هیچ قید و شرطی در یکدیگر ادغام می‌کنیم. این استراتژی به دلیل برداشتن گام‌های طولانی هزینه برترین استراتژی ادغام شمرده شده است که غالب ادغام‌های صورت گرفته در ایران از این نوع هستند. در نوع دیگری از ادغام تحت عنوان «ادغام تدریجی»، سازمان‌ها با پذیرش ادغام به زمینه‌سازی تدریجی برای اجرای کامل آن می‌پردازند. به خاطر تدریجی بودن فرآیند ادغام، این استراتژی مخاطره بالای استراتژی جهشی را ندارد.
در کشور ژاپن پس از تصویب قانون ادغام وزارتخانه‌ها در سال 1998 و گذشت دو سال از آن، در حالی که مقدمات اجرای این تصمیم فراهم آمده بود، در اول ژانویه 2001 تعداد 23 وزارتخانه به 12 وزارتخانه کاهش یافت. نوع چهارم استراتژی‌های ادغام، «استراتژی تلفیقی»، مناسب سازمان‌هایی است که حوزه فعالیت آنها گسترده می‌باشد. در این نوع ادغام، سازمان‌ها به‌صورت یکپارچه ادغام نمی‌شوند، ولی بخش‌های گوناگون بنا به ضرورت و به شیوه‌های متفاوت ادغام می‌شوند.
افزون بر انتخاب استراتژی مناسب ادغام، در انتخاب نامزدهای ادغام نیز توجه به دونکته بسیار ضروری است، نکته نخست تجانس عملکرد بین دو وزارتخانه یا سازمان انتخاب شده برای ادغام خواهد بود. بنابراین، هرچه اشتراک مجموعه فعالیت‌ها و حوزه‌های مربوط به وزارتخانه‌های مختلف نزدیکی بیشتری باهم داشته باشد، شانس موفقیت ادغام این دو وزارتخانه بیشتر خواهد بود. با این وجود، باید توجه داشت که وزارتخانه جدید ظرفیت پذیرش باراجرایی وارد شده در حوزه‌های مختلف را داشته باشد، به خصوص در حوزه‌هایی که دولت در آنها در مقیاس بزرگ به بنگاهداری روی آورده است. برای روشن شدن این موضوع می‌توان به مقایسه نحوه فعالیت دولت در بخش نفتی در کشورهای ایران و نروژ پرداخت. در حالی که دولت در ایران با مالکیت شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز عملا بر بخش نفتی ایران سیطره دارد، حدود 35 درصد از سهام بزرگ‌ترین شرکت نفتی نروژ به بخش خصوصی تعلق دارد.
افزون بر این بر مبنای اطلاعات منتشر شده در وب‌سایت «EITI» با عبور از نیمه نخست دهه حاضر، دولت و بخش خصوصی به سهم نسبتا یکسانی در بخش نفتی دست‌پیدا کرده‌اند. این بالانس بین بخش دولتی و بخش خصوصی، ناشی از تغییر سیاست‌های وزارت نفت نروژ مبنی بر تمرکز بر اجرای سیاست‌ها و تضمین ایجاد بالاترین ارزش افزوده در بخش نفت و کاهش بنگاهداری دولت نروژ در این کشور بود. تقویت نقش نظارتی در کنار کاهش فعالیت اقتصادی دولت در بخش نفتی نروژ باعث شده است که سازوکار ادغام در بخش انرژی در این کشور با چالش‌های بیشتری در مقایسه با ایران همراه باشد چراکه سیاست‌گذاران نروژی لااقل در زمینه تعیین سرنوشت بنگاه‌های اقتصادی دولتی در بخش نفت با چالش کمتری در مقایسه با سیاست‌گذاران ایرانی که بخش نفتی کاملا دولتی را سیاست‌گذاری می‌کنند، روبه‌رو بودند.
نیروی محرکه سیاسی در اقدام جهشی
بررسی تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد که ادغام و تفکیک جهشی بیش از اینکه ریشه در انگیزه‌های فنی داشته باشد تحت‌تاثیر انگیزه‌های سیاسی صورت می‌گیرد. نمونه‌ای از چنین انگیزه‌هایی را می‌توان در ادغام دو وزارتخانه علوم و آموزش و پرورش مالزی جست‌وجو کرد. سیاست‌گذاران مالزی در سال 2013 در یک تصمیم نسبتا لحظه‌ای، این دو وزارتخانه را ادغام کردند. هدف سیاست‌گذاران مالزیایی، متمرکز کردن برنامه‌ریزی آموزشی در وزارتخانه جدید بود. مالزیایی‌ها با توجه به سلطه بخش خصوصی بر بخش عمومی در حوزه آموزشی و عمر کوتاه وزارتخانه علوم که در زمان ادغام کمتر از یک دهه از تاسیس آن گذشته بود، با فرض برخورد با یک مساله تسهیل شده، تصمیم به ادغام جهشی وزارتخانه‌های یاد شده گرفتند. اما همین سهل‌انگاری در کمتر از دو سال سیاست‌گذاران مالزیایی را وادار به بازگشت از تصمیم خود کرد. بررسی تجربه‌های کاهش تعداد وزارتخانه در کشورهای عضو گروه 7 نشان می‌دهد که هیچ یک از وزارتخانه‌های ادغام شده در این 7 کشور بار دیگر تفکیک نشده است.
عده‌ای از کارشناسان معتقدند تصمیمات اتخاذشده در وزارتخانه‌های ادغام شده در برخی از موارد باعث سلطه یک حوزه و مسکوت ماندن مشکلات سایر حوزه‌ها شده است، بنابراین برای رفع چنین مشکلاتی باید وزارتخانه‌های این‌چنینی را تفکیک کرد. اما تجربه جهانی نشان داده است که ادغام‌های صورت گرفته اگر بر اساس استراتژی مشخص و طبق برنامه کارشناسی شده صورت گرفته باشد، نه تنها این نوع سلطه در ساختار جدید مشاهده نمی‌شود، بلکه وزارتخانه‌های ادغام شده در یک ساختار اصلاح شده، از پتانسیل ایجاد شده ناشی از تسهیل برنامه‌ریزی استفاده خواهند کرد. برای مثال با وجود ادغام وزارتخانه‌های صنعت و معدن در وزارتخانه بازرگانی در کشور کره، این وزارتخانه به‌صورت متمرکز و متناسب وظایف اجرایی در زمینه تجارت، تولید و صنعت را برعهده دارد. از سوی دیگر بررسی ترکیب کابینه دولت در این 7 کشور نشان می‌دهد که نمی‌توان الگوی مشخصی در رابطه با ادغام وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مختلف در این کشورها ترسیم کرد. در حالی که وزارتخانه بازرگانی در کره به تنهایی اجرای قوانین در حوزه صنعت و تجارت کره را تحت‌نظر گرفته است، این وظایف در کانادا به‌صورت تفکیک شده به وزارتخانه‌های صنعت و تجارت محول شده است.شاید بتوان گفت تنها نسخه‌ای که از بررسی تجربیات تفکیک و ادغام به دست می‌آید، شامل دو توصیه است؛ نخست اینکه هر اقدامی در این زمینه باید بر مبنای برنامه و راهبرد مشخص و با هدف کاهش هزینه و بهبود تخصیص منابع صورت پذیرد و ثانیا اینکه هر تصمیمی در رابطه با ادغام یا تفکیک در راس هرم اجرایی دولت باید بر اساس جایگاه هرکشور در مسیر توسعه و پراکندگی اولویت‌های هر کشور در مسیر توسعه باشد. اظهارات صورت‌گرفته از سوی برخی از مقامات دولتی مبنی بر بی‌اطلاعی از لایحه پیشنهادی دولت، این شائبه را در ذهن ایجاد می‌کند که تصمیم جدید دولت از پشتوانه فنی و تحقیقاتی چندانی برخوردار نیست. به منظور رفع این شائبه باید دلایل فنی و استراتژی دولت در تفکیک این سه وزارتخانه، به‌طور شفاف مشخص شود، تا تصمیمات سلیقه‌ای بار دیگر باعث پاسکاری مشکلات بین وزارتخانه‌های مختلف نشود.
بر اساس تجربه جهانی در شرایط تجانس عملکرد وزارتخانه‌های مختلف با یکدیگر ادغام می‌شوند، بنابراین دولت باید ضمن احتزار از ترکیب مجدد دو موجودیت نامتجانس، عدم تجانس موجود را از لحاظ فنی شرح دهد؛ چراکه به عقیده برخی از کارشناسان به جای تجدید ساختار موجود، می‌توان آلترناتیو کم‌هزینه‌تر اصلاح را انتخاب کرد. اگرچه زیاد شدن تعداد وزارتخانه‌ها لزوما به معنای انبساط حجم دولت نیست، اما باید هدف‌گذاری کاهش هزینه و حجم دولت را در استراتژی تفکیک خود تامین کند. بنابراین سیاست‌گذاران باید تعداد و ترکیب وزارتخانه‌ها را بر اساس یک استراتژی شفاف و علمی مشخص کنند و پس از آن با پرهیز از اقدامات ناگهانی، چارت سازمانی وزارتخانه‌های مختلف را به گونه‌ای طراحی کنند که از یکسو از موازی‌کاری و هدررفت هزینه جلوگیری شود و از سوی دیگر تخصص لازم برای حل مشکلات متمرکز شده در هر حوزه، از طریق ساختار تصحیح شده فراهم شود.
لایحه تفکیک وزارتخانه‌ها با قید دو فوریت به مجلس رفت
لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت (تفکیک وزارتخانه‌ها) روز چهارشنبه با قید دو فوریت به مجلس شورای اسلامی ارسال شد.به گزارش روابط عمومی معاونت امور مجلس ریاست جمهوری، حسینعلی امیری طی نامهای به هیات رئیسه مجلس شورای اسلامی این لایحه را که مشتمل بر هفت ماده است، برای طی تشریفات قانونی به مجلس ارسال کرد.در مقدمه توجیهی این لایحه با تاکید بر ضرورت بهسازی و اصلاح نظام اداری در ابعاد تشکیلات و سازماندهی و ساختار اداره امور کشور، آمده است: برای توسعه اشتغال و رونق اقتصادی و تحقق سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصاد مقاومتی و تحقق اهداف و تکالیف برنامه ششم توسعه و با عنایت به حجم زیاد ماموریت‌ها و وظایف در وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و وزارت راه و شهرسازی و ضرورت تفکیک ماموریت‌های مهم و اصلی با تاکید بر تشکیل وزارتخانه‌های جدید و ضرورت توجه بیشتر به امور جوانان، با رعایت اصل عدم توسعه تشکیلاتی در دولت، این لایحه برای طی تشریفات قانونی تقدیم می‌شود.در ماده یک این لایحه آمده است: به‌منظور توسعه بازرگانی داخلی و خارجی در اقتصاد کشور با تفکیک اهداف، ماموریت‌ها و وظایف مربوط به امور بازرگانی از وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی، وزارت بازرگانی تشکیل می‌شود.در یکی از تبصره‌های این ماده نیز تصریح شده است: با انفکاک امور بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت، این وزارتخانه به وزارت صنایع و معادن تغییر نام داده و با اهداف و ماموریت‌های قبل از ادغام با وزارت بازرگانی، به فعالیت خود ادامه می‌دهد.بر اساس ماده 2، به منظور تمرکز وظایف و ایجاد یکپارچگی و انسجام در حوزه راه و حمل و نقل با تفکیک اهداف، ماموریت‌ها و وظایف مربوط به امور راه و حمل و نقل از وزارت راه و شهرسازی، وزارت راه و ترابری تشکیل می‌شود.
